Kohärenz in der Migrations(außen)politik: Whole of Government in der Schweiz

Kohärenz in der Migrations(außen)politik: Whole of Government in der Schweiz

Wie in vielen anderen europäischen Staaten hat die Migrations-, Asyl- und Integ- rationspolitik in der Schweiz in den letzten Jahren massiv an Bedeutung gewon- nen,  was sich u. a. in gesteigerter Gesetzgebungsaktivität, Änderungen in der Verwaltungsstruktur sowie damit verbundenem Personal- und Institutionenauf- bau niederschlug. Über die Grenzen  der Schweiz hinaus  hat die Herausbildung einer  strategischen und  – bezüglich  der von den beteiligten Akteuren  verfolg- ten Ziele und  Instrumente – einheitlichen Migrationspolitik große  Beachtung gefunden. Zu den  Grundsätzen dieser  Politik gehört  ein umfassender Ansatz im Hinblick auf Migration,  der sowohl deren  wirtschaftliche, gesellschaftliche und kulturelle Chancen als auch deren Herausforderungen berücksichtigt, part- nerschaftliche Zusammenarbeit zwischen  Herkunfts-,  Transit-  und Zielstaaten fördert und dabei die Interessen aller beteiligten Akteure achtet; dabei arbeiten die zuständigen Stellen  der  Bundesverwaltung ressortübergreifend im Sinne eines  «Gesamtregierungsansatz» genannten  Whole-of-Government-Ansatzes eng zusammen.5 Komponenten dieser Migrationsaußenpolitik sind strategische Bemühungen um die Reduzierung von Fluchtursachen und  die Verbesserung der Schutzmöglichkeiten in den  Herkunftsregionen (Protection in the Region) ebenso wie die rechtliche Gewährleistung des Zugangs zum Schutz, die Migrati- onssteuerung, aber auch die Prävention irregulärer Migration und die Gestaltung der Rückkehr in die Herkunftsländer. Wichtige «migrationsaußenpolitische» Ins- trumente sind bilaterale  Migrationsabkommen und -partnerschaften, die sogar gesetzlich verankert sind, Rückkehrunterstützung und entwicklungspolitisch ausgerichtete Strukturhilfeprojekte zur leichteren Reintegration in ausgewähl- ten Herkunftsstaaten. Ein Mittel zum Zweck ist die konsequente und proaktive Beteiligung an Foren des internationalen und regionalen Migrationsdialogs, die der Schweiz einen bei Herkunfts-, Transit- und Zielstaaten gleichermaßen guten Ruf als engagierter Akteur der International Migration Governance eingebracht hat.
Als föderale  Konkordanzdemokratie gehört  das politische  System der Schweiz zu den  Regierungsformen, in denen politische  Entscheidungen stets möglichst einvernehmlich zwischen einer großen Zahl von Gebietskörperschaf- ten, Akteuren und Individuen getragen  werden  sollen – im Gegensatz  etwa zu zentralistischen Konkurrenzdemokratien, die primär durch Mehrheitsentschei- dungen und Parteienwettbewerb gekennzeichnet sind. Die Konkordanzdemo- kratie ist nicht  zuletzt  eine  Folge der direkten  Demokratie: Da jederzeit  über eine Volksinitiative politische  Entscheidungen herbeigeführt werden  können, bemühen sich Regierung und Parlament stets, für ihre Politik einen breiten Kon- sens  zwischen  Parteien, Gebietskörperschaften und  Verbänden zu erreichen; alle größeren Parteien  sind an der Regierung beteiligt. Ein weiteres Charakteris- tikum bei der Vorbereitung politischer Reformen ist die gründliche Beteiligung von Interessengruppen und  Sozialpartnern bereits  im Vorfeld parlamentari- scher Gesetzesberatungen, das sogenannte «Vernehmlassungsverfahren».
Trotz der Unterschiede in der Demokratieform können die innerhalb die- ses Systems entstandenen Prozesse  und Strukturen der Migrationspolitik «aus einem Guss» auch für andere Staaten  Anschauungsbeispiel sein.6 Auf der Basis eines strategischen Reformprozesses, der die ressortübergreifende Abstimmung und  Zielverfolgung  in einem  als zunehmend komplex  empfundenen Politik- feld erleichtern sollte, wurden  ab 2011 stabile Strukturen zur Kommunikation, Koordination und  politikgestaltenden Kooperation geschaffen,  an denen alle relevanten Akteure auf der Ebene des Bundes beteiligt sind. Als Nexus fungiert mittlerweile  das Staatssekretariat für Migration  (SEM), das als Ressort inner- halb  eines  von nur  sieben  Ministerien auf Bundesebene – dem  Eidgenössi- schen Justiz- und Polizeidepartment – den Status eines Quasi-Ministeriums hat und  erst 2015 aus dem  vormaligen  Bundesamt für Migration  gebildet  wurde. Institutioneller Kern des Whole of Government ist die auf drei Abstimmungs- ebenen etablierte Interdepartementale Struktur  zur  internationalen Migrati- onszusammenarbeit (IMZ). Neben  dem  SEM sind darin  als Hauptakteure das Außenministerium (namentlich die geografischen Abteilungen  der Politischen Direktion  des Eidgenössischen Department für auswärtige  Angelegenheiten – EDA), die der EDA unterstellte Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit
– DEZA, die für die Förderung des Friedens und der Menschenrechte zuständige
EDA-Abteilung Menschliche Sicherheit AMS, das Staatssekretariat für Wirtschaft
– SECO, das Bundesamt für Polizei – fedpol, das zur Zollverwaltung  gehörende
Grenzwachtkorps – GWK sowie das Bundesamt für Gesundheit – BAG vertreten.

  • Auf höchster Ebene fungiert das Plenum  der Interdepartementalen Arbeits- gruppe  für Migration (IAM-Plenum).  Darin sind die Direktorinnen und Direktoren bzw. Staatssekretärinnen und Staatssekretäre persönlich vertre- ten. Es bildet die strategische Koordinationsstelle der IMZ, definiert die poli- tischen Prioritäten und kommt zweimal pro Jahr zusammen.
  • Der  Ausschuss   für  internationale  Migrationszusammenarbeit auf  der Stufe der Vizedirektorinnen und  -direktoren (IMZ-Ausschuss)  koordiniert die  operative   Umsetzung  der  migrationsaußenpolitischen Instrumente
  • und   Maßnahmen  (wie  Migrationspartnerschaften  oder  Rückkehrhilfe-programme) finanziell  wie logistisch,  stimmt  die Politiken  der beteiligten Ressorts ab und liefert Denkanstöße für das IAM-Plenum.  Darüber hinaus leitet der IMZ-Ausschuss  die verschiedenen thematischen oder  geografi- schen Arbeitsgruppen. Er trifft sich mindestens sechsmal pro Jahr.
  • Darunter findet auf der Ebene von Arbeitsgruppen, die sich themen-, regi- onen-  oder länderspezifisch aus Abgesandten der verschiedenen Ressorts zusammensetzen, die konkrete  Umsetzung der geplanten Projekte und Maßnahmen statt.

Kennzeichen  des  kohärenten und  auf  stetige  Weiterentwicklung bedachten
Ansatzes sind darüber hinaus  das regelmäßige Reporting7 sowie die detaillierte
– und durchaus auch  kritische – externe  Evaluation,  sowohl der Strukturen als auch der Instrumente.8
Bei den Überlegungen zum Aufbau und Ausbau von Kommunikations- und Koordinationsforen mit den Kantonen und Gemeinden – vor allem mit Blick auf die Asyl(verwaltungs)-  und  Integrationspolitik, die sich stärker  lokal auswirkt
– spielte auch  die Einsicht eine Rolle, dass vertikale Politikkohärenz, d.h. eine bezüglich  der Ziele und  Methoden gleichförmige  Migrationspolitik zwischen den gebietskörperschaftlichen Ebenen,  ohne ein abgestimmtes und einver- nehmliches Handeln der Regierung und seiner Institutionen auf Bundesebene (horizontale  Kohärenz)  nicht  möglich  ist. Widersprüche etwa zwischen  Ord- nungs-  und  Sicherheitspolitik sowie Entwicklungs-  und  Außenpolitik  sollten also bereits auf höchster Ebene ausgeräumt werden,  um auch die Kantone und Gemeinden bei der gemeinsamen Politik einbeziehen zu können. Die migrati- onspolitischen Akteure in der Schweiz haben darüber hinaus  gelernt, dass eine den  Wählerinnen und  Wählern  gegenüber widerspruchsfrei, konsequent und effizient erscheinende Politik durchaus auch die Handlungsspielräume für eine an Menschenrechten und Grundwerten orientierte, «migrantenfreundliche» Politik vergrößert  – die öffentliche  Wahrnehmung von Kohärenz  mindert das Risiko für die Herausbildung populistischer und nationalistischer Initiativen, die eine strikte Abschottung propagieren.

Text: Jan Schneider

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